16.06.2020

Ardo Ojasalu: kolm lihtsat põhjust, miks ERJK on olnud edukas

Seada kahtluse alla ERJK erapooletus ja pädevus on sisuliselt samaväärne riigikohtu otsuste õigsuse ja Eesti kohtusüsteemi pädevuse kahtluse alla seadmisega, kirjutab Ardo Ojasalu.
Toon ära kolm lihtsat põhjust, miks Erakondade Rahastamise Järelevalve Komisjon (ERJK) on olnud edukas.

Esiteks: ERJK on sõltumatu

Erinevalt poliitikute formalistlikest väidetest ERJK sõltumatuse kohta, on komisjon tegelikult ja sisuliselt sõltumatu. Iga riigikogus esindatud erakond saab nimetada ühe esindaja ning lisaks riiklikud institutsioonid kolm esindajat. Esimehe valib ERJK ise, seda ei nimetata mõne poliitiku või kõrgema ametniku poolt.

Selle diversifitseeritud nimetamisreegli tõttu ei saa ükski nimetaja, ei erakond ega ametkond, omada ühteaegu mõju kogu ERJK tegevuse üle. Isegi kui riigikogus koalitsioonis olevad erakonnad otsustaksid, et nad annavad enda poolt nimetatud ERJK liikmetele ühese korralduse, kuidas mõnes arutluse all olevas küsimuses hääletada, siis see moodustab kvoorumist vähemuse.

Nii ei ole seda keskset "nuppu", millele vajutades saaks mõjutada ERJK otsuseid. Mistahes ametkonnas (ka riigikontrollis) on selline "nupp" olemas, sest kõrgemad riigiametnikud nimetab riigikogu, kus kolmel koalitsioonierakonna juhil on sisuliselt kontroll häälte üle.

Kunagise õiguskantsleri Allar Jõksi näitel on meile teada, kuidas erakonnad suhtuvad kõrgematesse riigiametnikesse, kes tõstatavad erakondadele valulisi teemasid. Madalamate ametkondade üle on kontroll aga ameti või inspektsiooni juhi kaudu valitsusel.

ERJK liikmeks ei saa olla minister ega riigikogu liige, see välistab aktiivses tipp-poliitikas osalejate mõju ERJK tegevuse üle. Komisjon ise on püüdnud vältida ka sellist olukorda, kus ERJK liige on samal ajal erakonna juhatuse liige. Sellise olukorra puhul oleks tegemist vastuoluga korruptsioonivastase seadusega, kus isik kontrolli teostavas haldusorganis kontrolliks iseenda osalusel erakonna juhatuses tehtud otsuseid.

Siinkohal tasub meelde tuletada sedagi, milline oli 2016. aastal ERJK vastuseis Keskerakonna soovile nimetada ERJK liikmeks kriminaalkorras karistatud Priit Toobal, kes samal ajal oli Keskerakonna peasekretär (vastutas erakonna finantsjuhtimise eest) ja juhatuse liige.

Seda sisulist sõltumatust on ERJK püüdlikult ka järginud, seejuures deklareerides, et iga ERJK liige peab tegema oma otsused lähtudes isiklikust südametunnistusest, mitte teda nimetanud erakonna või ametkonna huvidest.

Lisaks eelöeldule on ERJK õiguspärasust ka formaalselt testitud ning riigikohus on asunud seisukohale, et ERJK-l on pädevus kontrollida erakondade rahastamise õiguspärasust ning teha rikkumiste korral ettekirjutusi1.

ERJK pädevus on erinevates vaidlustes kohtutes korduvalt teemaks olnud ning mitte ainult ei ole kinnitust leidnud ERJK pädevus, vaid ka kõigis seni lõppenud kohtuasjades on leidnud kinnitust nii ERJK sisulised argumendid kui ka tõendite hindamine.

Kallutatud organi puhul aga pole mõeldav, et kallutatud otsused on kõik sajaprotsendiliselt õiguslikult pädevad. Seada kahtluse alla ERJK erapooletus ja pädevus on sisuliselt samaväärne riigikohtu otsuste õigsuse ja Eesti kohtusüsteemi pädevuse kahtluse alla seadmisega.

Poliitikute poolt tõstatatud ERJK sõltumatuse probleem on derivatiivne – kas tegelikult sõltumatu organ sellisena ka näib. Kui üldsuse jaoks peaks see olema probleem, siis see on lihtsalt lahendatav. Võib kehtestada reegli, et erakond võib nimetada ERJK-sse vaid sellise isiku, kes ei ole ühegi erakonna liige. Veelgi parem, kui erakonnad ise liikmeid ei nimetaks.

Teiseks: tihe koostöö ajakirjandusega

ERJK ei ole alaliselt tegutsev kontrollorgan, vaid käib koos otsuste tegemiseks koosolekutel. Iga koosolek valmistatakse ametnike ja ERJK esimehe poolt ette kindla päevakorraga ning igas päevakorras on tavaliselt ka mitmed olulised otsused. Selline tööpraktika on kaasa toonud ajakirjanduse huvi iga ERJK koosoleku vastu ning tagab seeläbi, et kõik vähegi olulised ERJK menetluses olevad teemad on ka avalikkuse huviorbiidis.

ERJK-l on käed lühikesed ning ka siis, kui volitusi juurde antaks, ei saa need lõpuks laieneda poliitilise hämarrahastuse spektri teise poolde – ühekordsete suurte annetuste vastusoorituste uurimisele.

Need sooritused on tavaliselt mõne vastuolulise detailplaneeringu läbisurumine mõnes Eesti suuremas omavalitsuses, suure riigihanke sobilikus suunas kallutamine või mõne ostetud seadusemuudatuse läbisurumine parlamendis.

See on otsene poliitiline korruptsioon ning seda saab efektiivselt uurida vaid kriminaalmenetluse raames vastavaid õigusi omavate politseiasutuste poolt. ERJK peab jääma haldusmenetluse raamidesse ning seetõttu on koostöö avalikkusega eluliselt vajalik.

Avalik tähelepanu seostab erakonna annetajad nende huvides olevate konkreetsete äriprojektide või seadusemuudatustega ning annab valijatele tagasisidet teinekord ka kahtlustest, mida lõpuni tõendada ei ole võimalik üheski menetluses (nagu Reformierakonna rahastamine "ämma kapi" abil).

Ajakirjandus on olnud ka tänuväärne tähelepanu juhtija poliitilise raha kuritarvitustele. Ilmekad näited on nn Hiiu staadioni reklaamid ja sama perioodi Põhja-Tallinna linnaosa juhtide isiklikud reklaamid linnas, mille tegemise ja avaldamise maksis seadusevastaselt kinni Tallinna linn.

Kolmandaks: komisjon on keskendunud eelkõige sisule

2010. aastal, kui ERJK tegevust alustas, oli erakondade finantsaruandlus pehmelt öeldes segane. ERJK esimene tööperiood oligi suunatud sellele, et teha ettepanekud muuta erakonnaseadust nii, et annetuste ja kampaaniaaruanded oleksid võrreldavad raamatupidamisaruannetega.

Sel perioodil tehtud ERJK ettepanekud leidsid riigikogus toetust suurema diskussioonita ning alates 2014. aastast on kogu erakondlik finantsmaastik aruandlusega kaetud aastaringselt nii tulude kui ka kulude poolelt ning kogu aruandlus järgib raamatupidamisseaduse tekkepõhist loogikat (väikeste eranditega). Aruanded on omavahel võrreldavad ja nagu heas raamatupidamises ikka, peavad teatud numbrid omavahel klappima.

Aruandluse kontrollitavus annab võimaluse hinnata tehingute majanduslikku sisu ning selle pinnalt on avastatud Keskerakonna ebaseaduslikud sularahaannetused (milles erakond on juba kriminaalkorras karistatud), anonüümsed annetused sularahas 110 tuhande euro ulatuses erakonna kassasse (riigikohtu menetluses) ning nn Tartu majatehing, kus välismaalt laekunud raha üritati võltsitud lepinguga seaduslikuks pesta (ERJK haldusakt on jõustunud).

Teine oluline aspekt on seaduste tõlgendamine ning ERJK on olnud julge kasutama seaduste eesmärgipärast tõlgendamist jäämata kitsalt seaduste sõnastuse formaalloogika piiresse. See viimane on tihti levinud ametkondades, mis toob kaasa jaburad avalikkust morjendavad JOKK-skeemid.

ERJK-l oli samuti võimalus nii Hiiu staadioni, "Tallinn liigub" kampaania ning erakonna kassasse sularaha laekumiste puhul hinnata tõendeid formaalselt ning teha järeldus, et "juriidiliselt on kõik korrektne".

Keskendumine sisule on nõudnud koostööd erinevate ekspertide ja asjatundjatega alates advokaatidest ja audiitoritest kuni sõltumatute meedia- ja reklaamiekspertideni. Komisjon oma väheste rahaliste ressursside juures on suutnud ka sel pinnal olla efektiivne ning tõestada vajadusel ka kohtus oma tõlgenduste legitiimsust.

See on väike tõestus selle kohta, et töös efektiivne olemiseks ei ole esmatähtis mitte suur eelarve, aga tahtmine laiemalt – üldistes huvides – mõelda ja tegutseda.

"Sisu on vormist olulisem" mõtteviis on komisjonis juurdunud n-ö sisemise kultuurina ja ehkki komisjoni koosseis läbi aastate on muutunud, siis käsitlus on jäänud samaks. Seda tõendavad viimased menetlused, näiteks Tallinna linnajuhtide enesereklaam linna raha eest ajalehes Stolitsta ja TV-kanalis PBK ning Jana-Helen Juhaste 50 000 euro suurune annetus.

Julgus sel viisil seadust tõlgendada on täiendav tõend selle kohta, et ERJK on olnud sõltumatu. Mistahes poliitiliselt ärarippuv komisjon poleks iial tekitanud tõsiseid ebameeldivusi Eesti suurimatele erakondadele ning poleks esitanud ebameeldivaid küsimusi kõigile teistele. Erakondade rahastamise kontrollimise viimine mistahes ametkonna alla kaotaks kõik need tugevused, mis ERJK-l avaliku huvi teenimisel ja korruptsiooni ohjeldamisel on.

Ka riigikontroll on olnud oma töös sisuline ning teinud ka ERJK-ga tihedat koostööd, eelkõige KOV-ide raha poliitiliseks tegevuseks kasutamise piiramisel. Ent ERJK funktsioonide üleandmisel tuleb lisaks riigikontrolör Janar Holmi poolt väljaöeldud murele riigikontrolli politiseerimisest arvestada ka asjaoluga, et riigikontroll on Eesti õigusruumis audiitor-nõustaja, mitte järelevalvaja2.

Riigikontrollil puudub õigus anda haldusakte. Riigikontrolli kogu menetlus seisneb päringutes, ärakuulamises ja vaatluses ning tulemina valmib aruanne, mis esitatakse kontrollitud üksusele ning riigikogu vastavale komisjonile3. Vaid siis, kui riigikontroll avastab kuriteo tunnused, esitab ta materjali uurimisorganitele, sest ei oma ise sanktsioneerimisõigust4. Erakonnaseaduse alased rikkumised on valdavas osas aga dekriminaliseeritud.

Riigikontrollile järelevalve funktsiooni lisamine nõuab olulisel määral senise riigikontrolli seaduse täiendamist ning riigikontrolli kui audiitor-nõustaja funktsiooni ümbermõtestamist Eesti õigusruumis.

Samal ajal, kui tuli uudis, et Keskerakond soovib kaotada ERJK-d, lugesin ma parajasti Voldemar Õuna raamatut "Uus Evangeelium", mis küll ilukirjanduslikus vormis, aga ajaloolises kontekstis räägib iseseisvuse kaotamisest aastatel 1939-1941.

Me võiksime õppida, et rahuajal ei lõpe iseseisvus mitte ühe suure pauguga, vaid mitmete järjepidevalt riiklust nõrgendavate sammude reana. ERJK, ehkki pisikese ja nii mõnelegi tähtsusetu institutsiooni kaotamine on üks samm kontrollimatu ja võõra raha poliitikasse imbumisel ning sel viisil samm iseseisvuse nõrgendamise suunas. Corruptio optimi pessima est.

1 Riigikohtu halduskolleegiumi lahend 3-3-1-50-16 p. 9
2 Vt Riigikontrolli seaduse § 3 ja § 6.
3 Samas § 41, § 50 ja § 51
4 Samas § 51 lg 3

 

Loe artiklit ERRist.